DIE ALTLASTENSANIERUNG IM OSTDEUTSCHEN BRAUNKOHLETAGEBAU

Wolfgang Müller-Michaelis
in: Wasser und Boden - Zeitschrift für Wasser- und Abfallwirtschaft
Ausgabe 2/93, 45. Jahrgang

1. Die ökologische Erblast der ehemaligen DDR

Der Anteil der Braunkohle am Primärenergieverbrauch betrug 70 v. H., an der Elektrizitätserzeugung 80 v. H., am Grundstoffeinsatz in der chemischen Industrie 100 v. H. Denkt man sich die Braunkohle aus dem Wirtschaftskreislauf der ehemaligen DDR weg, ist ihr die Grundlage ihrer wirtschaftlichen Existenz entzogen.

Dem ungehemmten Ressourcen-Abbau im primären Sektor entsprach der exzessive Energieeinsatz in allen Bereichen des sekundären und tertiären Sektors, einschließlich im Bereich der privaten Haushalte. Der daraus resultierende hohe Pro-Kopf-Energieverbrauch der alten DDR (dritte Position in der Welt), der vielen westlichen Betrachtern als Ausweis hoher wirtschaftlicher Leistungskraft erschien, war in Wirklichkeit ein Indikator hoher Energieverschwendung, der in Spitzenwerten an Emissionen in der Luft sowie Immissionen in Wasser und Boden seinen Niederschlag fand. "So fielen im Jahr 1989 allein auf die drei (...) Landkreise Bitterfeld, Borna und Merseburg mit 1,10 Mill. t höhere SO2-Emissionen als in der gesamten alten Bundesrepublik mit 1,04 Mill. t" [1].

Zum besseren Verständnis der spezifischen ökologischen Situation im Wirtschaftsraum der früheren DDR müssen wir zwei Arten von Umweltschäden unterscheiden:

1. Emissionen, die mangels angemessener Umweltgesetzgebung die Umweltbedingungen der Region beeinträchtigten und die durch zügige Einführung westlichen Umweltrechts mittelfristig reduziert werden und insoweit zu einer Verbesserung der Umweltbedingungen beitragen können,
2. Altlasten, die zum Teil trotz bestehender rechtlicher Verpflichtung (z, B. nach DDR-Bergrecht) entstanden sind und die kraft ihrer Natur zu Dauerschäden geführt haben, die nur mit erheblichem finanziellen Mittelaufwand und mit großem Zeitbedarf beseitigt werden können.

Zur Vollständigkeit der Altlasten-Problematik in den neuen Bundesländern ist darauf hinzuweisen, daß die Braunkohle-Altlasten nur einen der vier "Mammut"-Altlasten-Bereiche darstellen. Hinzu kommen die Chemie-Altlasten im Raum Leipzig / Bitterfeld / Halle / Merseburg, die über den Rohstoff eine indirekte Verbindung zu den Braunkohle-Altlasten aufweisen; die Altlasten des Uran-Bergbaus im Bereich der Wismut; und schließlich die militärischen Altlasten an den Standorten der ehemaligen sowjetischen Streitkräfte. Diesen Altlasten-Bereichen ist gemeinsam, daß in ihnen unmittelbar die Bewohner und den Naturhaushalt bedrohende Gefahren angelegt sind, deren Abwehr unter dem Gebot hoher Dringlichkeit steht. Die finanziellen Lasten in jedem dieser Bereiche bewegen sich in zweistelliger Milliardenhöhe.

2. Der Umfang der Braunkohle-Altlasten

Die Entwicklung von Konzepten zur Beseitigung dieser Altlasten, denen aufgrund vielschichtig ungeklärter Rechtsverhältnisse zusätzlich noch ein bedrohendes Beharrungsvermögen immanent ist, steht gegenwärtig im Mittelpunkt der praktischen Politik der wirtschaftlichen und ökologischen Umstrukturierung in dieser Region. In den Folgelandschaften des Braunkohle-Tagebaus sind die größten Hypotheken, die diesen Umstrukturierungsprozeß beschweren:

• die nicht rekultivierten "Kraterlandschaften" in Form großflächiger Restlöcher und Kippen
• ungeordnete Deponien mit teilweise akutem Gefährdungspotential
• weiträumig gestörter Wasserhaushalt
• Akzeptanz-Verluste für die Fortführung bergbaulicher Tätigkeit bei der Bevölkerung aufgrund des jahrzehntelangen Leidens an den Folgen des exzessiven Ressourcen-Abbaus.

Die Altschäden umfassen nach den vorläufigen DM-Eröffnungsbilanzen der Braunkohle-Unternehmen LAUBAG und MIBRAG 56 500 ha Rekultivierungsrückstände und 940 Verdachtsflächen. Die Rekultivierungsrückstände teilen sich auf die beiden Reviere wie folgt auf: LAUBAG 44 000 ha, MIBRAG 12 500 ha. Von den Verdachtsflächen entfallen auf MIBRAG 694, auf LAUBAG 246 [2].

Die Rekultivierungsrückstände verteilen sich auf:

• offene Restlöcher
• offene Randschläuche
• ungestaltete Kippen
• erforderliche Rückbaumaßnahmen
• Ortsverlegungen und Revitalisierungen.

Ein Teil der hier entstandenen Schäden erklärt sich aus dem mit dem Braunkohle-Tagebau verbundenen Eingriff in den Wasserhaushalt der in Anspruch genommenen Bergbauflächen. Da die hinterlassenen Böschungen der ausgekohlten Restlöcher im Normalfall sehr steil und bei wiederansteigendem Grundwasser daher nicht standsicher sind, stellen sie bei eintretenden Rutschungen Gefahrenquellen in großräumiger Dimension dar.

Sehr kostspielig ist die Sanierung der unregelmäßig über die Folgelandschaften verteilten "wilden" Deponien. Ihr Schadstoffeintrag in den Boden und in das Grundwasser muß zeitaufwendig ermittelt werden. Die weiträumige Deponiesanierung ist Voraussetzung für die Wiederanhebung des Grundwasserspiegels, um eine gesamtflächige Verseuchung der Folgelandschaften mit Schadstoffen auszuschließen.

Die von den Unternehmen vorläufig vorgenommenen Rückstellungen für diese Altlastenrisiken beliefen sich zunächst auf rund 31 Mrd. DM, von denen auf die LAUBAG 18,5 Mrd. DM, auf die MIBRAG rund 12 Mrd. DM und zusätzlich auf die ESPAG (Braunkohleveredelung) 1,1 Mrd. DM entfielen. Im Rahmen einer aktuellen Neubewertung, bei der die für die unmittelbare Wiedernutzbarmachung der geschädigten Bergbau-Folgelandschaften erforderlichen finanziellen Aufwendungen zugrunde gelegt sind, belaufen sich die Rückstellungen noch immer auf rund 13 Mrd. DM.

3. Das Drei-Länder-Sanierungskonzept

3.1. Divergenzen über die bergrechtlichen Verpflichtungen

Angesichts dieser außerordentlich großen Dimension der Braunkohle-Altlasten lag es nahe, daß die drei ostdeutschen Braunkohle-Bergbauländer Sachsen, Sachsen-Anhalt und Brandenburg frühzeitig ihre gemeinsamen Interessen in dieser Sache absteckten und in die politische Diskussion einbrachten. Die Wirtschaftsminister der drei Länder legten die Eckwerte ihrer gemeinsamen Konzeption erstmalig in der sog. "Leipziger Erklärung" vom 6.Dezember 1991 vor. Im Unterschied zum Bund, der die originäre Verantwortung für die Beseitigung dieser Altlasten bei den Ländern sah und im Falle der Braunkohle-Altlasten in einer Zwischenphase der Verhandlungen allenfalls zu einer 50 : 50-Teilung der Schadensübernahme bereit war, vertraten die Länder eine dem entgegenstehende Position. Nach ihrer Auffassung kam nur die Treuhandanstalt und damit der Bund als treuhänderischer Eigentümer der Bergbau-Unternehmen für die Übernahme dieser Altlasten in Frage.

Während die Treuhandanstalt ihre Position im wesentlichen auf ein Gutachten der Anwaltssozietät Feddersen & Partner, Frankfurt/M. stützt [3], begründeten die Länder ihre Position mit der Rechtsauffassung, wie sie z. B. vom Institut für Berg- und Energierecht der Ruhr-Universität Bochum (Prof. Dr. U. Hüffer und Prof. Dr. J. Tettinger) vertreten wird [4].

In Übereinstimmung mit Hüffer und Tettinger vertreten die ostdeutschen Braunkohleländer die Auffassung, daß das in der früheren DDR seit dem 3. Oktober 1990 in Kraft getretene Bundesberggesetz hinsichtlich der bergrechtlichen Wiedernutzbarmachungsverpflichtungen für die Bergbau-Unternehmen keine Rechtsänderung bewirkt hat, so daß eine ungebrochene Kontinuität der Rechtsverpflichtung dieser Unternehmen und damit ihres Trägers zur Beseitigung dieser Schäden besteht.

Das Drei-Länder-Konzept geht von der prioritären Sanierungsaufgabe der Wiederherstellung eines funktionierenden Wasserhaushalts zur Regulierung des Grundwassers, zur Wiederherstellung des Vorflutsystems und der Wasserspeicherfähigkeit der Landschaft aus. Von gleichrangiger Bedeutung ist es, durch großflächige Bodenbewegungen die Voraussetzung für das Entstehen vegetationsfreundlicher Kulturlandschaften zu schaffen, nachdem der bei der Kohleförderung aufgekippte Abraum vornehmlich vegetationsfeindliche tertiäre Bodensubstrate an die Oberfläche gebracht hat.

Da für die Übernahme dieser Sanierungs- und Rekultivierungsmaßnahmen insbesondere jene Arbeitskräfte geeignet sind, die im Zuge der Privatisierung der zukünftig weiter zu betreibenden Bergbau-Unternehmen freigesetzt werden, lag es nahe, die Sanierungs- und Rekultivierungsaufgabe mit Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen für freigesetzte Bergarbeiter zu koppeln. Die zur Sanierung der Folgelandschaften erforderlichen Maßnahmen wie Massenbewegungen, Böschungsstabilisierungen, Flutungsvorgänge sowie die anschließenden Rekultivierungsaktivitäten sind idealerweise von den früher im Tagebau beschäftigten Mitarbeitern der Bergbau-Unternehmen durchzuführen.

3.2. Finanzierungskonzept

Die Kombination gesamtstaatlicher Verpflichtung für die Sanierung und Rekultivierung der Bergbau-Folgelandschaften mit der Aufgabe weitestgehender Vermeidung von Arbeitslosigkeit von Bergleuten aus dem aktiven Bergbau bietet den Einstieg in ein originelles und unkonventionelles Finanzierungskonzept. Ein leitender Gesichtspunkt der Finanzierungsregelung war auf seiten der Länder stets, auf die Belastungsgrenzen auch der Bundesfinanzen Rücksicht zu nehmen. Daraus entstand die Zielsetzung, einen Teil der aufzubringenden Mittel aus der Umwidmung finanzieller Leistungen aus dem Sozialbudget des Staates zu gewinnen, die auch unabhängig von der Sanierungs- und Rekultivierungsaufgabe im Braunkohlebereich anfallen würden. Dieser Teil der Mittelaufbringung kommt praktisch einer Kapitalisierung von Arbeitslosengeldern gleich, mit deren Hilfe Lohnkostenzuschüsse für andernfalls Arbeitslose finanziert werden, um an Stelle von Arbeitslosigkeit sinnvolle, insbesondere der Gefahrenabwehr dienende Gemeinschaftsaufgaben zu finanzieren. Zur Schaffung der rechtlichen Voraussetzungen für eine derartige Umwidmung von Finanzleistungen aus der Bundesanstalt für Arbeit verabschiedeten sich Bundestag und Bundesrat noch vor Ablauf des Jahres 1992 ein entsprechende Novellierung des Arbeitsförderungsgesetzes (§ 249h AFG).

Es war offensichtlich, daß selbst ein derart unkonventioneller Finanzbeitrag nicht ausreichen würde, um mit weiteren Teilbeiträgen aus anderen Quellen in einem einzigen Schritt die erforderlichen Mittel für die Altlastensanierung im Braunkohle-Bergbau aufzubringen. Ein weiterer Lösungsansatz lag daher in einer Streckung und Aufteilung der Problemlösung in zwei zeitliche Phasen. Es sollte zunächst mit einem Fünf-Jahres-Programm (1993-1997) begonnen werden, um damit die Voraussetzungen für eine frühestmögliche Privatisierung der Braunkohleindustrie, der damit verbundenen Arbeitsplatzsicherung sowie den Beginn der Altschadensanierung zu schaffen. Daneben galt es, einen Zeitgewinn für die absehbar zeitaufwendige Gestaltung einer Anschlußregelung zur Finanzierung der verbleibenden Altlasten zu erreichen.

Im Rahmen dieses Fünf-Jahres-Programms sollten jährlich mindestens eine Milliarde DM aufgebracht werden, wobei die bereits 1991/92 vom Bund und von den Ländern gemeinsam finanzierten Maßnahmen im Rahmen der sog. "ABM-Mega-Projekte" zusätzlich zu betrachten waren.

Nach dem Mehr-Quellen-Prinzip sollte die Aufbringung der Mittel für das Fünf-Jahres-Programm aus vier Teilbeträgen kommen: zu jeweils 30 % aus den genannten Lohnkostenzuschüssen der Bundesanstalt für Arbeit, aus den zu erwartenden Privatisierungserlösen aus dem Verkauf der Braunkohle-Unternehmen sowie aus einem der Strukturhilfe dienenden Förderbeitrag des Bundes; die restlichen 10 % sollten aus einem gemeinschaftlich zu tragenden Anteil der drei Bergbauländer, analog der Länderbeteiligung bei den bereits eingeleiteten "ABM-Mega-Projekten" aufgebracht werden.

3.3. Organisation der Sanierungsaufgaben

Wesentlicher Bestandteil des Drei-Länder-Konzepts ist das Organisationsmodell für die Durchführung der Sanierungsaufgaben. Es sieht die Abspaltung der Altschadensfläche vom zu privatisierenden Bergbau und die Überführung der zu sanierenden Liegenschaften in eine öffentlich-rechtliche Anstalt ("Parkhaus") vor, aus der heraus die Sanierungsflächen in jährlichen Tranchen den Sanierungsgesellschaften der drei Länder zur Wiedernutzbarmachung übertragen werden. Die drei Länder kamen überein, landesweite Sanierungsgesellschaften nach jeweiligem Landesrecht zu errichten, wobei der Freistaat Sachsen aufgrund der Tätigkeit in beiden ostdeutschen Revieren zwei Trägergesellschaften bildet. Diese in jeweiliger Länderhoheit arbeitenden Sanierungsgesellschaften sollen nach der Formel "4 + 1" durch eine Länderarbeitsgemeinschaft koordiniert werden. Sowohl eine effiziente Finanzkontrolle für die in Anspruch genommenen öffentlichen Sanierungsmittel als auch die grenzübergreifende Lage beider Braunkohlereviere legte die Einrichtung einer derartigen koordinierenden Institution nahe.

Darüber hinaus gibt es einen Planungsbereich, der von seiner Natur her gar nicht anders als in länderübergreifender Organisation angegangen werden kann: die wasserwirtschaftliche Regulierung in beiden Bergbau-Revieren.

Aus diesem Erfordernis entstand bei der Treuhandanstalt die Idee der Entwicklung eines "Master-Planes" zur umfassenden Wiederherstellung eines geordneten Wasserhaushaltes in beiden Bergbau-Revieren, der zugleich als organisationstechnische Rahmensetzung für die Durchführung aller nachrangigen Sanierungsmaßnahmen dienen sollte. Diese Gesamtproblematik ist auf einem Symposium der Treuhandanstalt in mehreren wasserwirtschaftlichen Fachbeiträgen ausführlich behandelt worden, wobei die Herausarbeitung der grundsätzlichen Abhängigkeit einzelner Sanierungsschritte bzw. -projekte von der übergreifenden Regulierung des Wasserhaushalts die tragende Idee war [5].

4. Die Bund-Länder-Vereinbarung über die Finanzierungsregelung der ökologischen Altlasten

Nach rund einjähriger Verhandlung haben sich der Bund und die Länder Berlin, Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen am 22. Oktober 1992 im Interesse der Beseitigung des Investitionshemmnisses "Altlasten" sowie der Erhaltung und Schaffung von Arbeitsplätzen auf eine Finanzierungsregelung für die ökologischen Altlasten geeinigt. Die Vereinbarung geht über die Braunkohle-Altlasten hinaus und regelt in ihrem allgemeinen Teil eine generelle Altlasten-Freistellung für sämtliche Unternehmen, die im Rahmen der Treuhandanstalt privatisiert werden. Abzüglich einer Eigenbeteiligung der Unternehmen von mindestens 10 % (im Einzelfall bis zu 30 %) an der Altlast, teilen sich die Treuhandanstalt (der Bund) und die jeweils betroffenen neuen Bundesländer die verbleibenden Kosten im Verhältnis von 60 (THA) : 40 (Land). Für die im Rahmen dieser Regelung aufzubringenden Mittel wird für die ersten zehn Jahre ein Finanzrahmen von jährlich einer Milliarde DM bereitgestellt.

Für sog. Großprojekte (z.B. Unternehmen der Braunkohleförderung und -verarbeitung sowie der Großchemie) gilt, daß die "effektiv zu tragenden Kosten" im Verhältnis 75 (THA) : 25 (Länder) aufzuteilen sind. Dabei ist für die Altlasten-Sanierung in der Braunkohle für zunächst fünf Jahre (1993-1997) ein Finanzrahmen von p.a. 1,5 Milliarden DM, insgesamt also 7,5 Milliarden DM festgelegt worden. Der Jahresbetrag wird zu 0,5 Milliarden DM aus den erwarteten Privatisierungserlösen der Treuhandanstalt im Braunkohle-Bergbau sowie aus Mitteln der Bundesanstalt für Arbeit nach dem zu diesem Zweck novellierten § 249h AFG gedeckt. Der Finanzierungsschlüssel in Form des Lastenverteilungsverhältnisses 75 (THA) : 25 (Länder) bezieht sich auf die verbleibenden "effektiv zu tragenden Kosten" von p.a. einer Milliarde DM.

Da mit dieser zunächst für fünf Jahre geltenden Regelung nur ein Teil der Braunkohle-Altlasten saniert werden kann, wird im nächsten Schritt eine Bund-Länder-Vereinbarung für eine Anschlußregelung zu treffen sein. Zugleich stellt sich die Aufgabe, einen rechtlichen Mantel für die Altlastenflächen des Sanierungsbergbaus (C-Bergbau, siehe hierzu Punkt 7 der "Leipziger Erklärung") zu schaffen, nachdem die Tagebauflächen des "lebenden" Bergbaus (A-Bergbau) privatisiert und die des "Auslauf-Bergbaus" (B-Bergbau) unter Auftragsverwaltung gestellt sein werden. Bei dieser rechtlichen Zuordnung der Altschadensflächen wird es aus Sicht der Bergbau-Länder um eine Fortgeltungsregelung für die nach DDR-Bergrecht begründeten Wiedernutzbarmachungsverpflichtung für die im Treuhandbesitz befindlichen Bergbau-Unternehmen gehen.

Zur Koordinierung und Abstimmung der konkreten Umsetzungsschritte, die sich aus der generellen Altlasten-Vereinbarung ergeben, bilden der Bund, die Treuhandanstalt und die neuen Bundesländer eine Arbeitsgruppe. Parallel dazu wird gem. Bundeskabinettsbeschluß vom 23. September 1992 bei der Treuhandanstalt ein Braunkohle-Sanierungsbüro eingerichtet, in dem Überleitungsschritte für den Aufbau einer länderübergreifenden Sanierungsorganisation vorbereitet und eingeleitet werden. Um die Interessen der Bergbauländer ebenso wie die des Bundes bei dieser Aufgabe angemessen zu berücksichtigen, wird eine Steuerungsgruppe eingesetzt, deren Mandat ausschließlich den Sanierungsrahmen im Braunkohle-Bergbau abdeckt.

Damit sind nach der vereinbarten Finanzierungsregelung auch die organisatorischen Voraussetzungen geschaffen, die längst überfälligen Sanierungs-, Wiedernutzbarmachungs- und Rekultivierungsaktivitäten in beiden ostdeutschen Braunkohlerevieren in Angriff zu nehmen. Das Ausmaß der sich hier stellenden konkreten Aufgaben ist für das Leipziger Revier in einem von der Treuhandanstalt erstellten Gutachten "Braunkohle-Bergbau und Gestaltung der Folgelandschaft im Südraum Leipzig" [6] dargestellt.