Wirtschafts- und Energiepolitik in den neuen Bundesländern am Beispiel Sachsen

Wolfgang Müller-Michaelis

Die gegenwärtige wirtschaftliche Situation in den neuen Bundesländern ist gekennzeichnet durch

• die erkennbare Verbesserung der realen Einkommen, die Anfang 1992 um 30 Prozent höher als 1989 waren,
• den Rückgang der gesamtwirtschaftlichen Leistung, insbesondere den einbruchartigen Rückgang der Produktion im industriellen Bereich mit der Folge eines starken Anstiegs der Arbeitslosigkeit. Die Arbeitslosenquote betrug Anfang 1992 in den neuen Bundesländern 17,0 Prozent, in Sachsen 15,8 Prozent. In konkreten Zahlen bedeutet dies, daß in Sachsen gegenwärtig 368 000 Menschen, die arbeiten wollen, ohne Arbeit sind.

Die Ursachen für den wirtschaftlichen Einbruch liegen in grundlegenden Konstruktionsfehlern des alten Systems:

• Die Preisrelationen entsprachen nicht den Knappheitsverhältnissen mit der Folge, daß die Produktion nicht dem realen Bedarf entsprach.
• Die DDR-Wirtschaft war weitgehend von den internationalen Märkten abgeschottet, so daß kein wirtschaftlicher Zwang zur dauernden Anpassung der Produktions- und Untemehmensstrukturen bestand.
• Die vertikale Integration der Industrie führte zum Entstehen unbeweglicher Mammutkonzerne.
• Die mangelnden Arbeitsanreize und die staatliche Arbeitsplatzgarantie führten zur personellen Überbesetzung in Wirtschaft und Verwaltung (das Ifo Institut schätzt die Überbesetzung auf etwa ein Drittel des gesamten Arbeitskräftepotentials).
• Der ständige Rückgang der Investitionsquote auf zuletzt nur noch 20 Prozent führte zu einem veralteten Kapitalstock. In bezug auf den Kapitalstock lebte die DDR zunehmend von der Substanz, und sie betrieb Raubbau, was den Einsatz natürlicher Ressourcen anging.
• Im Rahmen der wirtschaftlichen Wertschöpfung war der Industriesektor überdimensioniert: Der Erwerbstätigenanteil in der Industrie Sachsens betrug 1989 54 Prozent (im Vergleich dazu Bayern: 42 Prozent). Dies führte zu regionaler Herausbildung monostrukturierter Standorte.
• Diese verzerrten Strukturen führten zu unübersehbaren Umweltschäden.

Aufgaben und Risiken der Wirtschaftspolitik

Die zentrale wirtschaftspolitische Aufgabe ist klar vorgezeichnet: Über die Schaffung einer wettbewerbsfähigen Wirtschaft in Ostdeutschland soll mittelfristig der Abbau der bestehenden Wohlstandsunterschiede zwischen West- und Ostdeutschland erreicht werden. Bei dieser Aufgabe steht die praktische Politik vor zwei großen Problemfeldern:

1. Durch den Anspruch der Bevölkerung sowohl in Ostdeutschland (schnelle Annäherung an westlichen Lebensstandard) als auch in Westdeutschland (zeitliche Befristung der Sonderlasten aus dem Einigungsprozeß) resultiert ein erheblicher Zeitdruck.
2. Die Neuformierung der Wirtschaft führt zu einem umfassenden Strukturwandel und damit verbunden zunächst zu einem großen Beschäftigungseinbruch und hoher Arbeitslosigkeit mit der Folge einer zunehmenden Abwanderungsgefahr.

Hier liegt ein zentraler Zielkonflikt: Einerseits die Sicherung eines hohen Beschäftigungsgrades und andererseits die Herausbildung einer langfristig optimalen Wirtschaftsstruktur. Die Wirtschaftspolitik wandelt hier auf einem schmalen Grat.

Notwendig ist daher eine Strukturanpassung. Die Wettbewerbsfähigkeit der ostdeutschen Produzenten und Anbieter muß unter marktwirtschaftlichen Bedingungen so verbessert werden, daß sie nicht nur Nachfrage aus den neuen Bundesländern, sondern auch überregionale Nachfrage auf sich ziehen können.

Kapitalbedarf als kritischer Engpaßfaktor

In den neuen Bundesländern besteht zur Bewältigung dieser Aufgaben ein großer Bedarf an privatem und öffentlichem Kapital, das zum weitaus größten Teil aus den alten Bundesländern zur Verfügung gestellt werden muß. Schätzungen der Wirtschaftsforschungsinstitute gehen für die nächsten acht bis zehn Jahre von Größenordnungen aus, die bei l 200 Milliarden DM für die private Wirtschaft und 300 bis 400 Milliarden DM für die öffentliche Hand liegen. So groß diese Beträge auch sein mögen, sie erscheinen unter günstigen Bedingungen eines ausreichenden Wachstums in Ost- und Westdeutschland als durchaus finanzierbar.

In Sachsen wurde bereits in der Anfangsphase des Neuaufbaus in beachtlichem Maße privates Kapital investiert. Im Rahmen der Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" wurden bis Ende l991 4.460 Förderanträge der gewerblichen Wirtschaft mit einem Gesamt-Investitionsvolumen von rund 25 Milliarden DM gestellt. Für 1.600 Anträge mit einem Investitionsvolumen von 13 Milliarden DM wurden bereits Fördermittel zugesagt. Damit sollen rund 50.000 Arbeitsplätze neu geschaffen (78 Prozent in neu errichteten Betrieben) und rund 40.000 bestehende Arbeitsplätze gesichert werden. Von einer Reihe großer Ansiedlungsprojekte wie das VW Werk bei Zwickau, Quelle in Leipzig und Siemens in Leipzig (Starkstromanlagenbau, Nachrichtenelektronik) sowie in Meißen (Kabelwerk) erhofft sich Sachsen erhebliche Multiplikatorwirkungen auf die gesamte Wirtschaft. Auch wenn beim Finanztransfer der öffentlichen Hand von West- nach Ostdeutschland bisher beachtliche Leistungen erbracht wurden, wird der derzeitige Umfang nicht ausreichen, die notwendigen Anforderungen zu erfüllen. Insbesondere die alten Bundesländer sind aufgerufen, ihren Beitrag, der derzeit bei rund 4 Milliarden DM jährlich liegt, erheblich auszuweiten.

Ausmaß des Strukturwandels

Im Hinblick auf das benötigte Investitionskapital ist nicht allein die Höhe von Bedeutung, es muß auch einer bestimmten Qualität genügen und die richtige wirtschaftsstrukturelle Streuung haben.

Für den Aufbau einer langfristig wettbewerbsfähigen Wirtschaft sind vor allem Investitionen in den technischen Fortschritt gefragt. Entscheidungen in diesem Bereich sind von ausschlaggebender Bedeutung für einen anzustrebenden "technologischen Vorsprung" der Wirtschaftsregion Südost gegenüber den alten Bundesländern. Dieser wird aber möglich sein, wenn von der 1mitation vorgegebener westlicher Technologien Abstand genommen wird.

Entscheidend für günstige Wachstumsbedingungen in den neuen Bundesländern wird auch sein, die bisherige Wirtschaftsstruktur radikal in die Richtung moderner Strukturen der westlichen Volkswirtschaften zu verändern. Auch wenn es die sächsische Wirtschaftspolitik nicht als ihre Aufgabe ansieht, das Entstehen sektoraler Wirtschaftsstrukturen direkt zu beeinflussen, sondern diese Entwicklung dem Marktfindungsprozeß überläßt, werden doch indirekte Hilfestellungen gewährt, um eine zeitgemäße Entwicklungsrichtung sicherzustellen. In diesem Sinne sind die Sächsische Entwicklungsgesellschaft (SEG), die Wirtschaftsförderung Sachsen GmbH (WFS) und die Sächsische Aufbaubank (SAB) wichtige Instrumente einer zukunftsorientierten Wirtschafts- und Strukturpolitik Sachsens.

Die Bedeutung des Energiesektors

Die Bedeutung des Energiesektors im Rahmen der sächsischen Wirtschaftsstruktur wird auch in Zukunft erhalten bleiben, auch wenn der Energiemix der zum gesamten Energieangebot beitragenden Energieträger erhebliche Veränderungen erfahren wird. Die strategische Bedeutung des Aufbaus einer modernen Energieversorgungsstruktur für Sachsen und die neuen Bundesländer insgesamt liegt darin, daß die Energiewirtschaft neben dem Verkehrs- und Kommunikationssektor zu den drei netzbildenden Infrastrukturbereichen der Volkswirtschaft gehört, deren technologische Standards maßgeblich das Niveau und die Effizienz gesamtwirtschaftlicher Leistungserstellung bestimmen.

So ist es das Ziel der sächsischen Energiepolitik, einen möglichst schnellen Umbau zu einer zukunftsträchtigen, sicheren, wirtschaftlichen und wettbewerbsfähigen sowie umweltfreundlichen Energieversorgungsstruktur zu erreichen, von der entscheidende Impulse für den wirtschaftlichen Aufschwung des Freistaates ausgehen. Dabei wird von folgenden Schwerpunkten ausgegangen:

• Überwindung der energiewirtschaftlichen Monostruktur mit der einseitigen Orientierung auf die heimische Braunkohle als Primärenergieträger durch Diversifizierung der Energieträger und der Lieferregionen sowie die Einbindung in den europäischen Energiemarkt unter Berücksichtigung der langfristigen Versorgungssicherheit und Wettbewerbsfähigkeit,
• rascher technologischer Wandel im Umweltbereich verbunden mit deutlicher Steigerung des Wirkungsgrades der Primärenergieumwandlung, die zu einschneidender Reduzierung der Umweltbelastung führt, unter anderem durch Stillegung veralteter Kapazitäten, Ertüchtigung weiterzubetreibender Anlagen und Neuinvestitionen,
• konsequente Durchsetzung rationeller Energieanwendung, verbunden mit Veränderungen der Produktionsstruktur, der Durchsetzung kostendeckender Energiepreise auch im Bereich der privaten Haushalte und die Förderung von energie- und umweltbewußtem Verbraucherverhalten.

Als Rahmenbedingungen sollten dabei das deutliche Zurückfahren der Braunkohleförderung auf rund ein Drittel der traditionellen Fördermenge bis zum Jahr 2000 gelten, wobei sowohl das Lausitzer Revier als auch die Mitteldeutsche Region aus Gründen der Energiepolitik und der regionalen Strukturpolitik mit einer Basisförderung erhalten bleiben. Die Aufteilung der verbleibenden Fördermenge könnte das Verhältnis drei Teile Lausitzer Kohle zu einem Teil Mitteldeutscher Kohle erreichen.

Braunkohlenwirtschaft

Um das Gewicht des strukturellen Umbruchs im Wirtschaftsraum der früheren DDR zu erfassen, muß an die grundlegende Bedeutung der Braunkohle für die Wirtschaftsleistung in diesem Raum erinnert werden. Die Braunkohle war der Universalrohstoff der früheren DDR. Ohne den "natürlichen Segen" der Braunkohle hätte dem DDR-Regime die wohl tragfähigste Grundlage seiner wirtschaftlichen Existenz gefehlt. Die überreiche Verfügbarkeit verführte die DDR-Führung zu einer rigorosen Ressourcen-Verschwendung mit unverantwortlicher Hinnahme riesiger ökologischer Folgeschäden.

Für die beabsichtigte Privatisierung der Braunkohlenindustrie ist die Abkopplung dieser Folgeschäden (die sogenannten Altschadensflächen des toten Bergbaus) unabdingbare Voraussetzung. Die drei bergbaubetreibenden Länder Sachsen, Sachsen-Anhalt und Brandenburg haben sich auf eine Gemeinschafts-Aktion verständigt, um diese Altschadensflächen zu sanieren und zu rekultivieren. Die Finanzierung dieses Sanierungsprogramms kann nach Auffassung der drei Länder nur beim Bund liegen, da es sich hier um eine Erblast des alten DDR-Regimes handelt und folglich als Gemeinschaftsaufgabe anzusehen ist. Es wird zu harten Verhandlungen zwischen dem Bund und den drei Ländern kommen, um die Finanzierung dieses notwendigen Sanierungs- und Rekultivierungsprogramms sicherzustellen. Der Zeitdruck ist groß, da die Investitionsplanung für Kraftwerke an die Verfügbarkeit von Kohle aus den zu privatisierenden Braunkohleunternehmen gebunden ist.

Leitungsgebundene Energieträger

Was den Bereich der Stromwirtschaft angeht, können wir nur hoffen, daß die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Kommunalen Verfassungsbeschwerde gegen die Stromverträge und den Einigungsvertrag nicht mehr allzu lange auf sich warten läßt. Vor allem ist zu wünschen, daß der Tenor dieses Urteils dazu beiträgt, die dringend notwendigen Investitionen für Aufbau und Erneuerung der Stromwirtschaft in den neuen Bundesländern auf den Weg zu bringen.

Beim Aufbau einer modernen Energieversorgungsstruktur in Sachsen und in den übrigen neuen Bundesländern geht es in erster Linie um die Anbindung der leitungsgebundenen Energieträger an die Versorgungsnetze der alten Bundesländer und der westeuropäischen Verbundsysteme. Insbesondere an den zügigen Aufbau eines Erdgasverbundes knüpfen sich die Erwartungen für die Zuführung wettbewerbsfähiger Energie, die die Ablösung fester Brennstoffe vorantreibt und den schnellstmöglichen Ersatz des bisher überwiegend eingesetzten Stadtgases auf Braunkohlenbasis zum Ziel hat. Am Beispiel der Gasversorgung wird die Unwirtschaftlichkeit des bisherigen Versorgungssystems besonders deutlich. Es bestanden parallel drei verschiedene Gasnetze für hochkaloriges Import-Erdgas, für niedrig-kaloriges heimisches Erdgas sowie für Stadtgas auf Braunkohlebasis.

Auch bei der Fernwärmeversorgung ist die Erneuerung des gesamten Leitungssystems erforderlich. Da in Sachsen über 400.000 Wohnungen an die Fernwärmeversorgung angeschlossen sind, soll diese Heizungsart auch zukünftig ihre Position in der Beheizung privater Haushalte behalten. Da der Finanzaufwand zur Umstellung und Modernisierung gerade in diesem Bereich erheblich ist, konnte mit dem Bund ein Förderungsprogramm zur Unterstützung der östlichen Bundesländer für diese Aufgabe ausgehandelt werden.

Mineralölwirtschaft

Neben den leitungsgebundenen Energieträgern wird in den neuen Bundesländer zukünftig auch leichtes Heizöl angeboten werden. Der Aufbau einer entsprechenden Infrastruktur der Mineralölwirtschaft ist in vollem Gange. Da von den 7 Millionen Haushalten in den neuen Bundesländern auch heute noch über 5 Millionen Haushalte ihre Wärmeversorgung auf Braunkohlenbrikettbasis betreiben, ergeben sich für die Substitutionen dieses Marktsegments sowohl für das Erdgas als auch für das leichte Heizöl erfolgversprechende Marktchancen.

Zukünftige sächsische Energiepolitik

Wie wird sich dieser neue Energiemix sowohl auf der Angebots- als auch auf der Nachfrageseite des Energiemarktes zukünftig entwickeln? Hierzu wurde im Sächsischen Staatsministerium für Wirtschaft und Arbeit ein Energiekonzept für den Freistaat Sachsen erstellt. Das notwendige statistische Basismaterial wurde von - überwiegend in Sachsen beheimateten - Forschungsinstituten zusammengetragen. Die Sächsische Landesregierung beabsichtigt, ihre grundsätzlichen Überlegungen zur Energiepolitik in zwei Etappen vorzulegen: Bis Ende 1991 wurde die erste energiepolitische Konzeption in den Grundzügen fertiggestellt, bis Mitte 1992 soll dann ein umfassendes Energieprogramm für Sachsen vorliegen. Eine politische Vorgabe für die Energiekonzeption ist die Berücksichtigung umweltpolitischer Erfordernisse. Aus den Erfahrungen der Vergangenheit wird in der zukünftigen Energiepolitik des Freistaates Sachsen besonders deutlich werden, daß ein modernes Energieversorgungssystem nicht nur wirtschaftlichen Notwendigkeiten genügen, sondern auch der Erhaltung der Gesundheit der Menschen und dem Schutz der Natur dienen muß. Aus beiden Teilzielen folgt, daß der sparsame Umgang mit Energie und die Förderung rationeller Energieanwendung unter Einschluß der Nutzung erneuerbarer Energiequellen einen hohen Rang in der sächsischen Energiepolitik einnehmen werden.

Regionale Struktur- und Mittelstandspolitik

Im Rahmen des wirtschaftspolitischen Programms des Sächsischen Staatsministeriums wird ein besonderes Augenmerk auf die regionale Strukturpolitik und auf die Mittelstandspolitik gelegt. In der regionalen Strukturpolitik werden heute die Weichen für das zukünftige Wachstumspotential der sächsischen Wirtschaft gestellt. Vorrangig geht es um Fördermaßnahmen, die gezielt an Standorten zum Zuge kommen, wo die Stillegung monostrukturierter Wirtschaftseinheiten ohne Aufbau neuer Unternehmen zu unverhältnismäßig starken Beschäftigungseinbrüchen führen würde. Dabei richtet sich die Förderung nicht nur an die Adresse der Großindustrie. Von herausragender Bedeutung für die sächsische Wirtschaftspolitik ist die Schaffung eines leistungsfähigen Mittelstandes, der in Sachsen weitgehend nicht vorhanden ist.

Sächsische Mittelstandspolitik heißt konkret die direkte Förderung beim Aufbau neuer Unternehmen. Diesem Zweck dient das "Programm zur Förderung des selbständigen Mittelstandes im Freistaat Sachsen". Die wichtigsten Fördermaßnahmen darin sind die:

• Förderung von Unternehmensberatung von Existenzgründern, von kleinen und mittleren Unternehmen und Freien Berufen,
• Förderung der Unternehmerschulung,
• Förderung der beruflichen Bildung, einschließlich Förderung der Bereitstellung von Ausbildungsplätzen und
• Förderung von Information und Dokumentation, insbesondere für die Erschließung neuer Märkte im In- und Ausland.

Entsprechend dieser Linie nimmt die Sächsische Staatsregierung auch Einfluß auf die Politik der Treuhandanstalt in Berlin, um die industriellen Großkombinate in überschaubare Einheiten aufzuteilen und vor allem auch mittelständischen einheimischen Unternehmen die Chance zur Übernahme der sich hier bietenden unternehmerischen Aktivitäten zu geben.

In einer Zwischenbilanz können wir feststellen, daß die Sächsische Mittelstandspolitik schon einen beachtlichen Schritt vorangekommen ist. Anfang 1992 existierten bereits 45.000 Handwerksbetriebe mit rund 270.000 Beschäftigten. In der Zeit von Januar bis September 1991 ist die Zahl der Gewerbe um rund 52.000 gewachsen.

Zukunftsperspektiven Die Erfahrungen des ersten Jahres nach der Ablösung des alten zentralistischen, planwirtschaftlichen Systems und der Einführung der Marktwirtschaft in den neuen Bundesländern hat bestätigt, daß ein so grundlegender Strukturwandel nicht innerhalb weniger Monate erfolgreich bewältigt werden kann. Wir haben gelernt, daß Strukturwandel Zeit braucht. Wahrend die Feststellung der nicht vorhandenen Wettbewerbsfähigkeit der alten Kombinate praktisch "über Nacht" erfolgte, beansprucht die Schaffung neuer Betriebe und neuer Arbeitsplätze längere Zeiträume. Dabei sollten wir uns daran erinnern, daß auch das westdeutsche "Wirtschaftswunder" mehrere Jahre benötigt hat. In Westdeutschland erfolgte der entscheidende Ausbau der Produktionskapazität erst Mitte der fünfziger Jahre. Von 1953 bis 1955 erreichten die realen Bruttoanlageinvestitionen jährliche Zunahmen von 17 Prozent, das heißt erst 5-7 Jahre nach der Währungsreform.

Da jede Woche die Zahl der Menschen mit positiven Erfolgserlebnissen wächst, ist es kein Wunder, daß die jüngsten Konjunkturumfragen deutlich zum Ausdruck bringen, daß die Mehrzahl der ostdeutschen Unternehmer mit einer Verbesserung der wirtschaftlichen Lage rechnet.

Hierbei müssen die kurzfristigen, mittelfristigen und langfristigen Perspektiven unterschieden werden. In der kurzfristigen Betrachtung dürfte bei der gesamtwirtschaftlichen Produktion die Talsohle inzwischen durchschritten sein, der Beschäftigungsabbau wird aber auch 1992 weiterhin anhalten. Insgesamt zeichnet sich in der ostdeutschen Industrie eine Stabilisierung von Nachfrage und Produktion (auf noch niedrigem Niveau) ab. Die Unternehmen machen große Anstrengungen, sich der veränderten Lage anzupassen, die Kernprobleme sind allerdings noch nicht gelöst. Aus der Sicht der Unternehmen sind es vor allem:

• Finanzierungsengpässe bei Investitionen,
• unzureichende Vertriebswege,
• ein zu hoher Personalbestand und schnell steigende Löhne und
• ein veralteter und nicht selten auch überdimensionierter Produktionsapparat.

Eine Befragung des Institutes für Weltwirtschaft zeigt, daß kaum eines der ostdeutschen Industrieunternehmen sich gegenwärtig schon für wettbewerbsfähig hält. Der überwiegende Teil ist aber davon überzeugt sanierungsfähig zu sein, wobei eine Übergangsfrist bis zu zwei Jahren für die Anpassung an die neuen Marktverhältnisse für erforderlich gehalten wird.

In der mittelfristigen Perspektive stimmten die meisten Befragungen darin überein, daß die Zuversicht für einen erfolgreichen Aufschwung überwiegt. Auch die uns vorliegenden Vorausschätzungen einiger deutscher Großbanken belegen, daß ab der Jahreswende die positiven Tendenzen die Oberhand gewinnen werden.

Deutliche Zuwächse werden danach 1992 vor allem bei den Investitionen erwartet, wobei ein sich selbst tragender Aufschwung spätestens 1993 zur vollen Entfaltung gelangen dürfte. Die erwarteten Produktivitätszuwächse werden sich in realen Einkommensverbesserungen niederschlagen. Die Dresdner Bank hält in ihrer Prognose für 1992 jahresdurchschnittlich einen Anstieg des realen Bruttoinlandsprodukts in Ostdeutschland von ungefähr 15 Prozent für erreichbar.

Anders als in der Industrie hat sich die Auftragslage in der Bauwirtschaft bereits nachhaltig verbessert. Inzwischen werden die staatlichen Nachfrageimpulse mehr und mehr durch Anforderungen der gewerblichen Wirtschaft ergänzt und überlagert. Auf Grund der vorherrschenden Mangelsituation bei den Wohnungen sowie geplanter Infrastrukturinvestitionen im Verkehrs- und Telekommunikationsbereich dürften die Bauinvestitionen zum wichtigsten Wachstumsmotor der kommenden Jahre werden.

Die Wachstumsaussichten für den Dienstleistungssektor werden bisher noch differenziert gesehen: Wahrend sich einige Branchen bereits jetzt auf Expansionskurs bewegen (Banken, Versicherungen, EDV-Software), verläuft die Entwicklung im Einzelhandel, im Gastgewerbe sowie in traditionellen Dienstleistungshandwerken noch recht schleppend.

In der langfristigen Perspektive werden die wirtschaftlichen Aussichten in den neuen Bundesländern ausgesprochen positiv bewertet. Insbesondere für Sachsen ergeben sich besonders gute Ausgangsbedingungen:

• eine fleißige und industriegewohnte Bevölkerung sowie eine große unternehmerische Tradition,
• eine noch vergleichsweise günstige infrastrukturelle Grundausstattung,
• ein beachtliches Potential an "weichen" Standortfaktoren, das heißt hoher wissenschaftlicher Standard, traditioneller Standort für technologische Innovationen, großes kulturelles Erbe, attraktive Landschaft im Umkreis der Städte mit hohem Wohn- und Freizeitwert.

Die sächsische Wirtschaftspolitik ist darauf angelegt, diese hervorragenden Wachstumspotentiale voll zur Entfaltung kommen zu lassen. Eine realistische Einschätzung der Wachstumschancen muß notwendigerweise von vernünftigen Annahmen für den Zeitbedarf der vielfältigen Anpassungen und Umstellungen ausgehen. Wir tun gut daran, über die bedrägenden Problemberge der unmittelbaren Gegenwart hinauszublicken - auf das "gelobte Land" -, das dahinter auf uns wartet. Sachsen hat alle Chancen, wieder zum innovativen Impulsgeber im Südosten Deutschlands und im Zentrum Europas zu werden.